军民融合发展政策制度体系建设: 现状、 问题及对策
游光荣、闫宏、赵旭
(北京系统工程研究所)
本文发表于中国科技论坛2017年第一期

    摘要：推动形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局离不开系统完备、衔接配套、有效激励的军民融合发展政策制度体系。运用法治思维和法治方式，加快构建军民融合发展政策制度体系，加强军民融合发展法治保障，是“十三五”时期的一项重要工作，本文在对军民融合发展政策制度体系，建设现状及问题进行系统梳理的基础上，提出了完善体系的有关对策建议。

一、前言

    当前，军民融合发展刚进入由初步融合向深度融合的过渡阶段，正在经历一场打破原有体系和制度、重新划分各级组织机构职责权限和利益调整的深刻变革[１]。原有单纯依靠政治动员、行政手段、经济手段、协调沟通以及决策者个人自觉性与影响力的办法，已经无法适应深度融合的形势需要[２]。需要加快构建系统完备、衔接配套、有效激励的军民融合发展政策制度体系，发挥政策制度的权威性、稳定性、强制性作用，推进军民融合发展制度化、规范化、程序化[３]，从根本上破解改革与发展的体制机制障碍与利益阻力，巩固与深化改革成果，推动军民融合深度发展[４]。

二、军民融合发展政策制度体系现状梳理

    近十年来，特别是党的十八大以来，为打破军民二元分离结构，理清军民融合的内容范围，理顺当事各方责权利关系，建立军民融合发展相关工作的程序方法与行为准则，国家相继出台了一系列政策制度。主体涵盖党中央、全国人大及常委会、国务院及其各部委、中央军委及原四总部机关，以及地方各级党委、人大及政府部门；内容覆盖武器装备科研生产、人才培养、军队社会化保障与国防动员等多个领域，形式包括党的指导性文件，法律、法规、规章，以及一系列政策性、规范性文件，具有中国特色的军民融合发展政策制度体系初具规模，为推动各领域军民融合发展工作提供了良好的政策制度环境支撑。
    2.1顶层设计:布局国家战略布局国家战略
    党的十八大以来，以习近平同志为总书记的中央领导集体从国家安全与发展战略全局出发，把军民融合发展上升为国家战略，做出了一系列重要决策和指示，加强了对军民融合发展的宏观指导，党的十八大在坚持十七大提出的走“中国特色军民融合式发展路子”基础上，明确军民融合发展的“战略规划、体制机制建设、法规建设”三大工作重心[５]；十八届三中全会确立了“军民融合深度发展”的目标和任务，十八届四中全会做出了“加强军民融合深度发展法治保障”战略部署，确立了军民融合“依法有序进行”的原则，十八届五中全会统筹经济社会发展全局，强调“实施军民融合发展战略”优化军民融合发展布局提出“形成全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局”目标，２０１６年３月份，中央政治局审议通过了«关于经济建设和国防建设融合发展的意见»，更是将军民融合发展定位为“利国利民的大战略”，要求“把军民融合的理念与要求贯穿经济建设和国防建设全过程”全景式规划，军民融合发展全过程全领域，进一步挖掘与发展军民融合发展的巨大潜力与整体效益。
    在党的战略指导下“十二五”期间，国家首次在国民经济与社会发展五年规划纲要中单独设立“推进军民融合式发展”一章，要求“统筹经济建设和国防建设”“坚持经济建设贯彻国防需求”，并提出军民融合“国家主导、制度创新、市场运作、军民兼容”的总要求，首次编制统筹经济建设和国防建设“十二五”专项规划，这部以国民经济和社会发展、国防和军队建设作为对象编制的规划，是层次最高、范围最大的规划，也是全世界“最大最全面”的规划。２０１６年初公布的国民经济与社会发展“十三五”规划深入贯彻军民融合发展战略，将军民融合发展视为“全面建成小康社会进程中实现富国与强军相统一的必由之路”并强调“推进军民融合发展立法”“构架军民融合法制保障体系”；正在编制的“十三五”经济建设和国防建设融合发展规划作为“十三五”期间深入实施军民融合发展战略的纲领性文件，是经济建设和国防建设融合发展的顶层设计，是军地各级做好军民融合相关工作的基本遵循。在上述两项规划的引领下，区域规划和地方规划将会比以往更加重视“统筹经济建设和国防建设”要求，一些部门也要制定各自的体现军民融合深度发展要求的“十三五”规划，把“国防建设”与“经济建设”的“交集”处理好。
    ２.２国防科技与武器装备领域: 推动开放竞争
    国防科技与武器装备领域是军民融合发展的重点，也是军民融合深度发展的重要标志。２００５年以来，一系列法律、规章、政策、制度密集出台，推动形成有序开放竞争的国防科技创新与武器装备科研生产新格局。
    (１)加强整体部署。２０１０年国务院、中央军委联合下发«关于建立和完善军民结合寓军于民武器装备科研生产体系的若干意见»，从军工开放、军转民、军民资源开放共享、军工改革以及宏观环境营造５个方面，做出了一系列重要政策部署。２０１４年，原总装备部出台了«关于引导优势民营企业参与武器装备科研生产和维修的措施意见»，按照民企“参军”路线与主要环节，重点围绕“政策法规、市场准入、公平竞争、信息互通、过程监管”５个方面改革创新，筹划启动３２项“民参军”措施任务。军队改革调整后，相应职责使命由军委装备发展部“接力”推动落实[６]，工业与信息化部印发«军民融合深度发展２０１５年专项行动实施方案»，部署发布“军转民”与“民参军”名录、推进科研生产许可与承制单位联合审查、推进民机民船等典型军民结合产业发展等十二项专项任务，推动工业领域与信息化系统进一步军民融合深度发展[７]。国防科工局也先后于２０１５年和２０１６年发布了«军民融合专项行动计划»，明确当年推进国防科技工业军民融合的任务分工和时间要求，推动实现“支撑国防和军队建设、保障武器装备科研生产”与“发挥军工优势，推动国家科技进步和服务经济社会发展”的双重目标[８]。
    (２)破除准入壁垒。长期以来，军工领域都是民企投资禁区，但２００５年来国务院、中央军委和有关部门先后发布了«国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公经济发展的若干意见»«关于非公有制经济参与国防工业建设的指导意见»«关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见»等文件，反复强调推动军工开放，引导社会资源进入武器装备科研生产领域的重要性，积极为民企“参军”正名，打破“民参军”所有制藩篱[９]。
针对装备市场准入制度和管理工作存在的制度衔接不畅、审查程序烦琐、审批周期过长、准入“门槛”偏高等问题[１０]，２０１４年５月，原总装备部、国防科工局和国家保密局联合发布«关于加快吸纳优势民营企业进入武器装备科研生产和维修领域的措施意见»，从实施分类审查准入、建立跨部门审查工作协调机制、改进质量体系认证工作、逐步推进许可与承制资格的联合审查等８个方面部署改进工作的主要举措，明确时间表和路线图。２０１５年９月，国防科工局和原总装备部联合公布了新版«武器装备科研生产许可目录»，与２００５年版相比许可项目数减少约２/３，对武器装备作战性能影响不大的一般分系统和配套产品，不再列入许可管理范围。许可管理范围的大幅缩小，配合２０１４年出台的措施意见，实质性降低了“民参军”的“门槛”。
    (３)促进公平竞争。近年来，围绕军企民企竞争起点公平与过程公平，一系列政策制度文件相继出台，武器装备领域军民融合深度发展的“新常态”正在形成。针对现行装备建设固定资产投资与税收优惠等政策主要根据“所有制身份”制定、民企在竞争中难以享受“国民待遇”处于不利地位的现状。２０１４年，国家财政部和税务总局印发«关于军品增值税政策的通知»，重新规范免税军品的范围、免税清单的形成、免税政策的实施等问题，从制度上确立涉军企事业单位免税的主体地位，从原则上解决了民口企业销售军品没有免税政策依据的问题。而国防科工局发布的«非国有企业军工项目投资监管暂行办法»规定，对承担高新工程任务且武器装备科研生产能力和技术在国内具有唯一性和不可替代性的民营企业，给予固定资产投资扶持。
    推行竞争性装备采购是保证军品市场竞争过程公平的根本途径。近年来，全军各级装备部门，按照决策、执行、监督相对独立相互制约相，互监督的改革精神和我军装备采购制度改革要求，依照军委«关于深化装备采购制度改革若干问题的意见»和原总装备部«关于加强竞争性装备采购工作的意见»要求，积极探索和实践竞争性采购，并以«装备条例»«装备预先研究条例»«装备科研条例»«装备采购条例»«装备采购方式与程序管理规定»等法规为顶层指导，通过制度设计，推动建立适合我军装备采购管理特点、职责清晰、决策规范、实施透明、监督有效的竞争性采购规则体系。特别是２０１４年７月，原总装备部颁布的«竞争性装备采购管理规定»作为第一部从顶层上规范和指导全军竞争性采购的专门规章，在装备采购计划制定、合同订立、合同履行监管等重要节点嵌入竞争性采购要求，强制推动竞争性采购工作的全面开展，成为我军推行竞争性采购的重要里程碑[１１]。
    (４)强化过程监管。针对民营企业规模小、体制活、难管理的特点，出台了一系列政策制度，从安全保密与项目监管、市场退出等方面，对承担武器装备科研生产任务的多种所有制企(事)业单位进行规范与引导。
    加强安全保密与项目监管方面。政府层面，国防科工局先后出台«国防科工委关于非国有企业军工项目投资管理有关问题的意见»«非国有企业军工项目投资监管暂行办法»«军品配套科研项目管理实施细则»«国防科工局科研项目管理办法»等规章文件，强化了军民融合型军工项目的政府监管、强化财务与审计监督。军队层面，原总装备部出台的«装备承制单位资格审查管理规定»强化对民企的运营情况掌握、资质动态管理、合同履行监督与风险防范管控，并为后续开展民营企业合同履约信誉等级评价工作打下基础，国防科工局与原总装备部联合发布的«鼓励和引导民间资本进入国防科技工业领域的实施意见»，要求“加强安全保密和监督管理，确保国家秘密安全”[１２]。
规范军品市场退出管理方面。原总装备部和国防科工局于２０１３年６月联合出台了«武器装备科研生产许可退出管理规则»，规范承担武器装备科研生产任务的企(事)业单位退出军品市场的程序和办法，明确不论何种所有制单位，存在质量、保密信誉以及经营质量问题的，都将被及时淘汰，打破了军品市场“终身制”维护了武器装备科研生产正常秩序，保证了武器装备科研生产体系完整有效[１３]。
    (５)推动资源共享。为推动军工科技资源向社会开放以及与民口科技资源的互通，国家有关部门先后出台了«关于国家重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放的意见»«关于加快构建大众创业万众创新支撑平台的指导意见»«关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见»等文件，针对具体支持领域，提出了一系列促进基础设施设备和大型科研仪器等科技平台军民互用的措施意见，推动军民科技基础要素融合，提高科研资源配置效率。
«中华人民共和国促进科技成果转化法»提出“国家建立有效的军民科技成果相互转化体系，完善国防科技协同创新体制机制”，强调通过军民融合等政策协同，为科技成果转化创造良好环境，«关于加快众创空间发展服务实体经济转型升级的指导意见»明确“促进军民技术双向转化”。此外，国防科工局先后发布首批国防科技工业知识产权转化目录«军用技术推广专项成果汇编»«民参军技术与产品推荐目录»«军用技术转民用推广目录»等文件，积极引导先进民用技术与国防科技成果相互转化应用[１４]。
    (６)引导协同创新。为在更广范围、更高层次、更深程度上把国防科技创新体系纳入国家科技创新体系之中，实现两个体系相互兼容同步发展，使国防科技创新得到强力支持和持续推动[１５]，国家积极出台政策文件，着力提高军民协同创新能力，２０１６年５月１９日发布的«国家创新驱动发展战略纲要»，要求建立军民融合重大科研任务形成机制，通过基础研究关键技术与集成应用等创新链一体化设计，构建军民共用技术项目联合论证和实施模式，建立产学研相结合的军民科技创新体系，«关于加快国防科技工业科技协同创新的意见»制定了工作方案，明确了责任主体，旨在推动形成军工科研机构与民用科研机构、高等院校间的协同创新机制[１６]。
    ２.３ 军事人才培养领域: 创新培养模式 
    一系列政策制度文件确立加强教育资源统筹、依托国民教育培养并引进军事人才的总方向，规范了依托国民教育培养国防生、从地方大学生中征兵、招收非现役文职人员等方面的工作，推动构建了中国特色军民融合的军队人才培养体系[１７]。
    为顺应世界新军事变革发展大势，２０００年５月国务院、中央军委颁布«关于建立依托普通高等教育培养军队干部制度的决定»。同年１２月«现役军官法»将依托地方大学选拔培养军队干部作为国家意志、政府行为确立下来，使依托培养工作由单一方式、无序状态步入多种培养模式并存、来源稳定可靠的发展轨道，修订后的«中华人民共和国兵役法»以及«国防生教育管理规定»规范了国防生的日常管理，正式将国防生的管理纳入法治轨道[１８]。
    中国普通高等教育的大众化，为从大学生中征集新兵奠定了基础。在此背景下，原总政治部、原总参谋部会同财政部、教育部等部门先后出台了«关于从普通高等学校毕业后入伍的优秀士兵中选拔基层干部的通知»«关于做好普通高等学校应届毕业生征集工作的通知»«高等学校学生应征入伍服义务兵役国家资助办法»等文件，逐步规范大学生入伍与提干工作，并从经济待遇上提升大学生参军入伍、建功立业的热情，初步实现了依托国民教育在高起点上加强士官和基层军官队伍建设的目标[１９]。
为优化部队规模结构，广泛吸收社会优秀人才为军队建设服务，招收非现役文职人员补充到部队科研、后勤非作战岗位，国务院、中央军委于２００５年颁布«中国人民解放军文职人员条例»对面向地方招聘非现役文职人员进行了法律规范，对吸收地方优秀人才为军队服务起到了有力的促进作用，２０１２年原四总部发布«军队文职人员管理规定»对文职人员聘用、待遇、培训与管理等工作，做出了具体明确的规定[２０]。
    ２.４军队保障领域: 拓宽社会化保障范围 
    一系列政策制度的出台，统筹社会服务资源，将军队保障社会化范围逐步推开，走出了一条军民融合的发展路子，有效收缩了保障摊子、减轻了保障负担、提高了保障效益，并取得了良好的社会经济效益。
    ２０００年，军委在总结１９９９年社会化后勤保障试点经验的基础上，下发«全军后勤保障社会化改革工作会议纪要»，要求在驻大中城市的军以上机关和非作战部队推开“三化一改”即饮食保障、营房保障、商业服务社会化和职工管理制度改革，军队保障社会化率先在后勤领域开展[２２]。
    ２００２年，军委下发«关于实行军队后勤保障社会化若干问题的意见»在“三化一改”基础上，将改革项目拓展到公务用车、医疗保障、被装筹措、油料保障社会化(简称“七化一改”)，同年，国务院、中央军委联合下发«关于推进军队后勤保障社会化有关问题的通知»明确了各级政府支持军队保障社会化的政策措施，为推进改革提供了有力保障[２３]。
    ２００７年１月，军委下发«“十一五”期间推进军队后勤保障和其他保障社会化的意见»明确新阶段推进军队保障社会化的主要任务是“十化一改”军队保障社会化开始由单一后勤领域，拓展到包括通用物资储备、非公务电话通信、基础设施建设、人才培养、军队文化事业、军人子女教育、军事科研、装备科研生产与维修保障在内的军事、政治、装备等其他保障领域[２４]。
    与上述４份顶层文件相适应，«军队医疗保障制度改革方案»«军队营房保障社会化管理规定»«中华人民共和国军人保险法»«军队商业服务社会化管理规定»等涉及军人医疗、住房保障、保险、工资福利的一系列配套规章相继出台，推动了以军事后勤为主体的军队保障军民融合发展。
    ２.５动员领域: 扩展动员体系 
    近十年来，根据军民融合发展战略需要，一系列法律法规与政策文件相继出台，深化拓展国防动员体系功能，由单纯的应战人力、物力与财力准备，发展为“平时服务、急时应急、战时应战”相结合的国家综合动员功能体系[２５]。
    在急时应急的突发事件应急管理体系中，国家依据«突发事件应对法»规定，初步建立了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制，先后制定出台了«防震减灾法»«破坏性地震应急条例»«突发公共卫生事件应急条例»«放射性污染防治法»«食品安全法»«传染病防治法»«防洪法»等法律法规，使军队与武警参与地方抗洪抢险、抗震救灾、海上搜救、矿山救援、医疗救助等有法可依、有章可循[２６]。
    在战时应战的国防动员管理体系中，«国防动员法»确立了国防动员“平战结合、军民融合”的总体方针。在后备力量、国民经济、人民防空、交通战备、国防教育、装备动员、信息动员等国防动员具体领域中«预备役军官法»«国民经济动员法»(起草过程中)«人民防空法»«民用运力国防动员条例»«国防教育法»«民兵武器装备管理条令»«交通运输邮电通信基本建设贯彻国防要求规定»等法律法规相继起草、出台或补充修订，确立了国防动员工作军民融合的总方向，强调充分运用社会资源、民间力量补充国防建设，平时经济建设中贯彻战时国防需求，提升平战转换速度，促进了经济建设和国防建设协调发展[２７－２８]。

三、军民融合发展政策制度体系存在的主要问题

    尽管近些年军民融合发展政策制度体系建设，取得了一定成绩，但距离“系统完备、衔接配套、有效激励”的标准尚有较大差距，突出表现为以下两个方面。
    ３.１政策制度体系不够完备 
    当前，虽然相关政策制度的文件总量已经十分庞大，但不系统、不全面以及存在“漏项”的问题仍然比较突出。
    一是缺少顶层法律文件。现有的法律文件多，针对实践中的局部问题，缺乏全国人大及其常委会颁布的、同时对军地双方均有较强法律约束力的综合性法律，军民融合综合性法律迟迟没有出台，缺乏规范军民融合发展的顶层法律，导致军民融合的主体、范围、权利、责任等要素界定不清，一些涉及管理体制与军地协调的重大问题难，以解决重大战略规划、项目布局和国防核心能，力建设等也缺乏法律保障，难以有效突破制约融合的体制性障碍、结构性矛盾与政策性问题[２９]。
    二是政策多、法律少。已经出台的政策多为“办法”“意见”等指导性文件，出台的立法规范也多为行政规章，行政色彩浓厚，数量众多但缺乏权威性、综合性与法律效力，加之主管部门不同，政策与法规的适用范围和影响力明显不足。
    三是现有政策制度体系链条存在缺失。已经出台的法律条文及其下位法规主要集中在装备建设领域，在基本建设、人才培养、军队社会化保障等领域“留白”较多，融合过程中的各种现实问题与相应法律法规的缺位性矛盾比较突出，«国民经济动员法»«交通战备动员法»«科学技术动员法»«装备动员法»«军队保障社会化工作条例»等法律法规的缺失，影响各自领域内政府军队及相关企事业单位权利与义务关系的理顺。
    四是缺少落地配套政策与具体实施办法。政策制度体系需要大量的配套政策与实施办法作支撑，才能构建起微观运行机制，进而较好发挥出激励约束效果，但当前诸多领域没有针对实践中的具体矛盾出台相应措施办法，实现有效突破，如国防动员领域亟待出台国防动员补助补偿的相关措施办法[３０]，装备领域知识产权保护、竞争性采购管理规定的配套措施等尚属空白，而且已经出台的配套政策与措施办法过于战略与原则性，规范内容不够具体，导致可操作性不强，难以落地执行。
    ３.２政策制度制定缺乏统筹协调
    军民融合发展政策制度体系涉及国民经济、社会发展、国防和军队建设，关系到军地双方、各个系统、诸多领域、众多部门，涉及军地各有关部门的重大利益格局调整，迫切需要加强军地之间的统一性和协调性。当前，在组织管理体系上，军民融合顶层领导协调机构没有建立，相关管理职能分属军地多个部门；工作运行体系上，各自抓建设，相互缺沟通，导致政策制度也是政出多门，缺乏衔接与协调[３１]，突出表现为:
    一是职能分割政策分立。一些军民融合相关工作由军地不同部门各管一摊，各自出台的政策制度没有纳入统一框架中进行考虑，推动军民融合发展的政策制度本身就没有做到军民融合，政策制度设计先天军民分离，例如，国防动员与突发事件应急管理分别由军队与政府主导，造成国防动员法规与应急法规各成体系、互不衔接[３２]。
    二是职能重叠政策交叉。如军品市场准入依旧为军委装备发展部和国防科工局两家分头管理，新进入企业仍然面临双重准入问题，市场准入“两证合一”乃至“四证合一”仍然没有在政策制度层面得到实质性推动。

四、有关对策建议

    建立健全军民融合发展的政策制度体系不是一个“小补小修”的问题，而是一次全新的顶层设计和立法实践，重在建体系、重协调、谋实效，规范、引导与保障军民融合深度发展。
首先，健全军民融合发展政策制度体系。一是健全顶层法律法规。加快推进军民融合综合性法律的立法进程，适时启动«国防法»修订，确保重大改革决策于法有据；二是依据顶层法律，做好与军民融合深度发展不适应的政策制度的“立、改、废”工作，对以往制定的诸如经济动员、国防交通、军事采购与物流、装备科研生产等方面的配套法规认真进行清理废除过时内容，及时填补缺失的内容，修订相互矛盾的内容，合并内容相近文本，建立协调统一的政策制度体系[３３]。
    其次，加强政策制度制定过程中的统筹与协调。近期，国家层面将按照中央统管、统筹军地、全域覆盖、常态运行的思路，建立军民融合发展领导机构，逐步健全军民融合发展组织管理体系。未来，应充分发挥军民融合发展领导机构的统筹统管作用，加大政策制度制定过程中的统筹力度，着力解决法规不协调、不一致等问题。一是军事领域“内部”必须重塑军事法规体系，适用同一部国家法律法规的，军方要主动修订纳入统一法律框架，不应再作另行规定，二是军地“结合部”军地双方要联合出台政策，对需求贯彻合同履行、征地补偿、纠纷仲裁、奖励惩罚等敏感问题进行规范，确保相关工作有法可依、有序推进。
    最后，建立政策制度执行效果反馈修正机制。组织军地力量，构建政策制度执行绩效评估体系，对政策制度的实施效果进行常态化调研评估，及时反馈政策制度执行过程中遇到的新问题新情况，形成政策制度纠偏完善机制。